21世纪经济报道记者雷椰北京报道
回顾2025年，中国碳中和进程步入系统深化与全面实施的新阶段。从顶层战略的清晰定调到市场机制的加速健全，绿色低碳转型的脉络贯穿经济社会发展各领域。
这一年，党的二十届四中全会为“十五五”锚定方向，“加快经济社会发展全面绿色转型”成为核心任务。全国统一资源环境市场建设提速，为要素高效配置奠定基础。能源强国战略将能源安全、绿色转型与科技自立提升至新高度。中国向国际社会提交新一轮国家自主贡献，勾勒2035年减排与绿色增长蓝图。
同时，核心机制建设取得关键突破：全国碳市场首次扩围至钢铁、水泥、铝冶炼行业，管控范围大幅拓展；CCER方法学体系快速扩充，自愿减排市场潜力释放；绿证获国际权威认可，消费侧驱动力显著增强；首批国家级零碳园区名单落地。中国经济在转型中彰显韧性，全社会用电量突破10万亿千瓦时，结构变化印证产业升级。中国积极参与全球气候治理，展现大国担当。
我们梳理2025年度十大关键词，记录中国在绿色低碳发展道路上的关键足迹与坚定探索。
1、加快经济社会发展全面绿色转型
2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行。全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。
全会提出，加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式。
2025年10月24日，中共中央举行新闻发布会，介绍和解读党的二十届四中全会精神。在新闻发布会上，国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁表示，如何加快全面实现绿色转型，就是要以碳达峰碳中和目标为牵引，加快推进四方面举措。具体来看，包括加快构建实施碳排放总量和强度双控制度、加快能源绿色低碳转型、加快产业结构绿色低碳转型和加快生产生活方式绿色低碳转型。
21碳中和课题组快评：经济社会发展全面绿色转型是“十五五”一大重点任务。全面绿色转型迈入系统实施阶段，关键在于将“双碳”牵引转化为各行业具体行动，以碳排放总量和强度双控制度为抓手，推动能源、产业结构等加快绿色低碳转型。
2、中国新一轮国家自主贡献
2025年9月24日，在联合国气候变化峰会上，中国宣布了新一轮国家自主贡献(下称“NDC”)。到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%—10%，力争做得更好。非化石能源消费占能源消费总量的比重达到30%以上，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上、力争达到36亿千瓦，森林蓄积量达到240亿立方米以上，新能源汽车成为新销售车辆的主流，全国碳排放权交易市场覆盖主要高排放行业，气候适应型社会基本建成。NDC是各国根据各自国情和发展阶段确定的应对气候变化行动目标。业内人士向21世纪经济报道表示，新一轮NDC，详细阐述了我国在应对气候变化方面的自主承诺，将为减少全球温室气体排放提供有力支撑。同时，碳市场是行业碳排放管控的重要手段，有了总量目标，会使得全国碳市场更高效地实现价格发现。
21碳中和课题组快评：中国新一轮国家自主贡献目标务实且具雄心，非化石能源与风光装机目标明确，为产业注入长期确定性。全国碳市场扩围与之协同，通过价格信号驱动减排，提升政策整体效能。
3、全国统一资源环境市场
2025年1月7日，国家发展改革委对外公开《全国统一大市场建设指引(试行)》(下文简称《指引》)。明确提出，要加快全国统一大市场建设，培育发展全国统一的资源环境市场。
《指引》指出，“有关部门要分领域健全完善资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度”“加快形成统一交易规则体系”。值得注意的是，《指引》第三十一条指出，鼓励有条件的地区建立实施省域内统一的排污权有偿使用和交易制度。并指出要“探索开展跨省级行政区排污权交易”。多名接受21世纪经济报道记者采访的业内人士认为，建设全国统一的资源环境市场利于促进该领域市场化的发展。资源环境要素确权是关键因素，只有解决了确权，后续的登记、抵押、流转才会顺畅。
2025年5月29日，中办、国办印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》(以下简称《意见》)，深化资源环境要素市场化配置改革。《意见》提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。
21碳中和课题组快评：从碳排放权到排污权，要素市场化改革深化。统一规则与跨区交易探索旨在提升配置效率，但需破解确权、定价与地方保护等难题，方能释放市场潜力。4、用电量破10万亿千瓦时
国家能源局发布数据显示，2025年，全社会用电量累计103682亿千瓦时，同比增长5.0%。
中国电力企业联合会常务副理事长杨昆向21世纪经济报道记者表示，2025年我国全社会用电量突破10万亿千瓦时，在全球范围内尚属首次，相当于美国全年用电量的两倍多，也高于欧盟、俄罗斯、印度、日本全年用电量的总和。我国用电规模稳居世界首位，彰显出中国超大规模经济体的强劲韧性与发展活力。
这一历史性突破的背后，是各产业用电结构的深刻变化。国家能源局数据显示，从分产业用电看，第一产业用电量1494亿千瓦时，同比增长9.9%；第二产业用电量66366亿千瓦时，同比增长3.7%；第三产业用电量19942亿千瓦时，同比增长8.2%；城乡居民生活用电量15880亿千瓦时，同比增长6.3%。第三产业和城乡居民生活用电对用电量增长的贡献达到50%。
21碳中和课题组快评：用电量突破标志经济规模与活力，结构变化印证产业升级与生活水平提升。在总量增长下持续降低碳强度，是实现绿色增长的核心挑战与成就。
5、中央定调能源强国
2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行。会议提出，2026年经济工作要坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型。深入推进重点行业节能降碳改造。制定能源强国建设规划纲要，加快新型能源体系建设，扩大绿电应用。加强全国碳排放权交易市场建设。
能源强国建设也成为2026年全国能源工作会议重点。2025年12月15日，2026年全国能源工作会议在北京召开。国家发展改革委党组成员，国家能源局党组书记、局长王宏志在会上表示，站在新的历史起点，能源行业要充分认识到能源强国建设已有坚实基础，乘势而上全面推进正当其时。会议明确了2026年能源工作七项重点任务，其中包括高质量高标准编制实施“十五五”能源规划、推动实现更高水平能源安全保障、扎实推进能源绿色低碳转型、加快推进能源科技自立自强、全力保障民生和企业多元化用能需求、全面深化能源改革和法治建设、拓展全方位国际合作。
21碳中和课题组快评：能源强国战略内涵超越保障，指向安全、绿色、创新与国际治理等协同。七项任务勾勒系统施工图，通过科技自立与深化合作，我国将进一步推动能源转型，增强产业竞争力。
6、国家级零碳园区
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“建设零碳工厂和园区”。“十五五”时期，我国将力争建成100个左右国家级零碳园区。
根据国家发展改革委等部门印发的《关于开展零碳园区建设的通知》(以下简称《通知》)及配套文件，零碳园区是指通过规划、设计、技术、管理等方式，使园区内生产生活活动产生的二氧化碳排放降至“近零”水平，并具备进一步达到“净零”条件的园区。需以2025年为基准年，确定零碳园区建设期，围绕指标体系提出建设目标，明确建设的路线图、时间表以及不同阶段建设重点等。
2025年12月26日，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局发布《国家级零碳园区建设名单(第一批)》的通知，共纳入北京经济技术开发区、天津经济技术开发区等52个园区。从产业类型看，首批园区涉及产业以低能耗、低污染、高附加值的新兴产业为主，包括新能源装备制造、先进装备制造、算力中心等，突出“以绿制绿”导向。从地域分布看，首批名单实现31个省(区、市)和新疆生产建设兵团全覆盖，每个地区至少有1个园区入选，部分工作基础较好、新能源资源禀赋的地区入选的园区相对较多。
21碳中和课题组快评：从概念到首批名单落地，零碳园区成为绿色转型重要抓手。全覆盖部署体现国家决心，“以绿制绿”导向明确，为区域减排与产业升级提供集成解决方案。
7、全国碳市场首次扩围
2025年3月26日，生态环境部在例行新闻发布会上宣布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》正式发布，全国碳市场迎来首次扩围。此次扩围预计新增1500家重点排放单位，重点排放单位总数达3700家左右，覆盖排放量约80亿吨，占全国二氧化碳排放总量的60%以上，覆盖的温室气体种类增加到三类。
2025年11月17日，生态环境部发布《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》(以下简称《配额方案》)，明确三大行业碳配额分配方式和适用范围等内容，重申了碳市场扩围“路线图”。在温室气体覆盖范围上，《配额方案》聚焦于生产过程中的直接排放，即化石燃料燃烧、工业过程反应等产生的温室气体，不覆盖因外购电力、热力导致的间接排放。从配额分配方式来看，《配额方案》介绍“与发电行业配额分配方式总体一致，2024、2025年度配额实行免费分配，基于单位产出碳排放量分配配额。”按照循序渐进、抓大放小原则，分阶段、有步骤推进配额分配工作，以主要排放企业和排放工序为重点，合理确定配额分配范围。
《配额方案》也明确了适用范围，在配额核定前关停以及2024、2025年新投产的企业(生产线、工序)不纳入当年度配额分配范围，仅适用于纳入全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业2024、2025年度重点排放单位名录的企业(生产线、工序)。
21碳中和课题组快评：全国碳市场扩围至三大高耗能行业是里程碑，全国碳市场覆盖排放量占比上升，碳定价机制影响力进一步显现。针对三大行业配额方案细化，体现制度设计趋于成熟。
8、绿证核发近30亿个
根据国家能源局数据，2025年12月，国家能源局核发绿证2.11亿个，涉及可再生能源发电项目68.87万个，其中可交易绿证1.50亿个，占比71.32%；全国交易绿证2.02亿个，其中绿色电力交易绿证2275万个。2025年1—12月，国家能源局共计核发绿证29.47亿个，其中可交易绿证18.93亿个；全国共计交易绿证9.30亿个，其中绿色电力交易绿证2.50亿个。
此外，2025年中国绿证在国际化进程上有新的突破。2025年国际绿色电力消费倡议组织(RE100)宣布无条件认可中国绿证。中国国家能源局新能源和可再生能源司副司长潘慧敏表示，RE100无条件认可中国绿证，是2023年以来我国绿证制度体系不断完善、各方不懈努力取得的重大成果，有力彰显了中国绿证在国际社会的权威性、认可度和影响力，将极大提振中国绿证消费的信心；RE100成员企业及其供应链企业将有更大意愿和积极性采购和使用中国绿证，对中国绿证的需求也将进一步扩大；我外贸企业、在华外资企业通过采购中国绿证，将有效增强出口绿色竞争力，提升产业链供应链“含绿量”。
21碳中和课题组快评：绿证核发与交易量攀升，RE100认可标志国际接轨，绿证正成为消费侧驱动绿色电力发展的核心凭证。需求扩大将反哺可再生能源投资，形成市场良性循环。
9、12项CCER方法学落地
2026年1月8日，生态环境部应对气候变化司相关负责人就2025年发布的12项温室气体自愿减排项目方法学答记者问。生态环境部2025年全年共落地了12项CCER方法学，加上已有的6项方法学，截至2026年开年，我国CCER方法学总数达到18项。
从这18项方法学覆盖的领域来看，林业碳汇的方法学总数最高(5项)，其次是能源产业领域(4项)和燃料逸散性排放。针对2025年全年新落地了12项CCER方法学，该负责人表示，12项方法学瞄准我国自主贡献目标(NDC)落实中的关键缺口和难点，聚焦可再生能源利用、节能提高能效、农业废弃物资源化、生态系统碳汇、非二氧化碳温室气体减排等方向。
方法学的催化下，全国温室气体自愿减排交易市场的建设也在加速。据该负责人介绍，自2024年1月启动以来，市场参与主体日趋多元，项目业主、重点排放单位、投资机构等各类主体累计开立账户超5700个。CCER累计成交量达921.94万吨，成交额6.50亿元，成交均价约70元/吨。位于江苏、甘肃等地的33个项目、1776.37万吨核证自愿减排量(CCER)成功登记，已登记项目预计将在未来实现温室气体自愿减排约1.25亿吨。
21碳中和课题组快评：CCER方法学加速延伸至关键减排领域，是激活自愿碳市场的基础。CCER累计成交量与登记项目增长显示市场潜力，需持续完善以保障减排效益的真实性与额外性。
10、COP30:适应资金增两倍
2025年11月10日至22日，《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会(COP30)在巴西亚马逊雨林地区贝伦市举行。本次COP30达成了《全球动员：团结协作应对气候变化挑战》总体协议(以下简称为“总体协议”)：到2035年之前，富裕国家应将其提供的资金增加两倍，以帮助其他国家应对全球气候变化。总体协议还就公约及其《京都议定书》《巴黎协定》落实事项通过了一系列决定。
COP30同时通过了“穆蒂朗决定”，确立了贝伦1.5℃使命和全球落实加速器两项机制，回应全球盘点和NDC3.0后面临的雄心差距问题。各缔约方完成了巴库适应路线图，确立了2026年至2028年、直至下一次《巴黎协定》全球盘点(将于2028年COP33完成)的工作。COP30上还通过了公正转型工作方案(JTWP)。
然而，COP30总体决议中最引起争议之处在于最终文本删除了所有直接提及“化石燃料”的措辞，未能就能源转型路线图达成一致，这也成为众多参会者心中的一大遗憾。
21碳中和课题组快评：本次资金承诺是重要进展，但化石燃料措辞删除暴露博弈与妥协。气候多边进程在务实合作与政治分歧中艰难前行，资金落地与能源转型路线仍是未来焦点。
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